望谟县律师

               全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室主任宋森
 
   精神卫生问题是全球性的重大公共卫生问题。近年来，由于社会经济体制转型，竞争激烈，矛盾冲突频发，各种心理应激因素急剧增加，精神卫生问题也成为我国当前较为突出的社会问题，像马加爵案件、北大医院幼儿园一名有既往精神分裂症病史的门卫砍杀了多名儿童和教师事件等一些精神疾患肇事、肇祸事件以及对处理精神卫生问题无法可依的批评时常见诸于新闻媒体，引起群众的关注。因此，九届全国人大代表大会以来，年年都有不少全国人大代表提出制定精神卫生法的议案。十届全国人大代表大会期间，2004年有258位、2005年有131位、2006年有104位、2007年219位全国人大代表提出了关于精神卫生立法的议案。在医药卫生领域，相关议案的数量仅次于食品安全卫生法。
   为了落实全国人大代表的议案，了解精神卫生立法的必要性与可行性，推动该项立法工作，2007年初，全国人大教科文卫委员会副主任委员桑国卫、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰、法工委行政法室主任李援，国务院法制办教科文卫司司长张建华、卫生部有关部门负责人及我委工作人员共同组成调研组赴上海市进行专题调研。
   上海市是我国最早制定地方精神卫生条例的省（市）。该条例于2001年颁布，2002年4月开始实施。上海市的精神卫生工作走在了全国的前列。上海市人大常委会副主任胡炜、教科文委员会主任委员夏秀蓉及4位委员参加了调研活动。
   调研组在上海首先听取了市卫生局、公安局、民政局等部门的工作汇报，实地考察了上海市精神卫生中心（归口卫生局管理），公安局所属的安康医院（肇事、肇祸精神病患者的管理），虹口区江湾街道精神病患者的社会救助和社区康复工作开展情况（归口民政局管理）。调研组直接与患者、家属及医务人员进行交流，对上海市精神卫生工作的开展情况留下深刻的印象。之后，调研组进一步听取上海市人大、政府有关部门、专家学者、基层工作者对精神卫生立法的意见，并围绕立法的要害问题进行了深入探讨。
 
   一、精神卫生立法的必要性
 
   1、精神疾病的基本情况
   精神疾病是在各种生物学、心理学及社会环境因素影响下，人的大脑功能失调，导致认知、情感、意志和行为等活动出现不同程度障碍的疾病。精神疾病主要分为重性精神病与精神障碍两种。
   重性精神病是以大脑精神活动失调和紊乱为主要表现的一组疾病，主要有脑器质性精神病、情感性精神病、反应性精神病、精神分裂症、偏执性精神病、症状性精神病、周期性精神病以及精神发育迟缓等。按照国际疾病诊断分类标准，主要是10大类72个类别约400种疾病，目前对这些疾病基本都有明确的诊疗规范。其中以精神分裂症病情最为常见。大多数重性精神病的病因至今不明。治疗主要为药物控制与心理疏导，病人中约1/6可痊愈后回归社会；约1/6难以根治，需要长期治疗与看护；其余的4/6病人经治疗可控制病情不发作，能具有基本正常的生活与生存能力。重性精神病发病率约为1-2%。据1995年流行病学调研资料显示，我国的精神病发病率接近1.4%，即现有病人约1600多万人，其中已形成精神残疾的约612万人。目前精神疾患的发病率仍呈快速上升趋势，各种精神病在我国疾病总负担的排名居首位，约占疾病总负担的20%，远高于传染病等疾病。
   精神障碍的主要表现有：酒瘾、毒瘾、网瘾、人格障碍、焦虑障碍、情绪问题、应激障碍、睡眠障碍、性心理障碍、各种适应性障碍等。一般来说，存在精神障碍问题者接近人群的10%，美国的统计资料约在20%左右。我国据某几个省市的抽样调查显示约12%，估计我国现存在精神障碍问题者有数千万人，其中受到情绪障碍和行为问题困扰的17岁以下的儿童和青少年有3000多万人。
   2、精神疾病的预防、诊断、治疗、康复等环节的管理都具有不同于其它医疗卫生服务的特殊性。
   病人往往行为异常，缺乏自知。由于精神疾病具有潜在的社会危害性，社会和家庭负担沉重，一人患病祖孙三代不得安宁，并惊扰四邻。他们饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，其合法权益和人格尊严得不到充分保障，社会地位低下，戏弄、侮辱、捆绑甚至关锁、强奸重性精神病人的现象并非罕见，其境遇十分悲惨。在不发达地区，有的病人甚至成为迷信活动的牺牲品。
   重性精神病人的求诊形式经常是通过监护人协助或公安部门强制送诊；他们在发病状态下往往丧失表达能力，无法理智控制自己的行为并合理地做出治疗决定，因此在急性发作的住院期间需要给予人身约束，或者进行隔离、强制性进行治疗，并限制其处理自身事务；他们在治疗过程中有可能在精神症状的支配下做出令人意想不到的危险行为，如自杀、自伤或伤人毁物等，甚至威胁到医务人员的生命、财产安全。这些特点使精神卫生工作不仅面临高风险，而且涉及大量的法律问题及纠纷，必须通过专门的法律予以规范。而这些迫切需要法律调整的问题正是现行法律的空白。
   由于缺乏宣传，社会各界对精神疾病缺乏正确认识。有些人忽视自身的精神卫生问题，延误治疗加重病情；而社会对精神疾病患者的歧视非常普遍，据调查约有7成人认为一旦患精神疾病很不光彩。有的认为是思想品质和道德伦理有问题，有的认为精神病不可治愈，导致患者即使治愈也无法回归社会；甚至有的认为精神疾病是自己或家人的耻辱，讳病忌医，选择精神专科医院就诊的不多；很多人对精神卫生同时具有公共卫生和社会性的双重特点缺乏认识，误以为采取单纯的医学手段就可以解决问题，而未采取相应的社会防范措施，使其得不到有效控制。
   3、我国的精神卫生管理工作与主要问题
   长期以来，我国对精神卫生工作一直比较重视。1958年、1986年和2001年三次召开了全国精神卫生工作会议，研究和部署精神卫生工作；2002年国家颁布了《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》；2004年国务院转发了《关于进一步加强精神卫生工作的若干意见》；2006年，为加强精神卫生工作的领导，国务院组成了精神卫生部际联系会议制度，部分地区也建立了精神卫生管理网络。同时，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《残疾人保障法》等有关法律中涉及精神障碍者的条款以及相关的规章都为精神卫生管理提供了法律依据。
   但由于社会转型期的竞争加剧，学生课业负担加重、离婚、下岗、贫困化、就业难等各种社会矛盾的凸现，人口和家庭结构改变以及人们的情感沟通不足、宣泄渠道窄等因素的影响，我国的重性精神病与心理障碍的发病率逐年大幅度上升，对精神卫生服务、相关人群的精神障碍预防、心理疏导的需求增长很快；儿童青少年心理行为问题，焦虑抑郁，老年痴呆和药物依赖等问题迅速增加，工作领域明显拓展，而目前精神卫生服务体系的供给能力、救助水平均不适应防治工作的要求；特别是对城乡贫困精神病人的医疗救助政策不健全，一些人流浪街头，屡屡肇事肇祸，时常成为社会新闻。
   由于缺乏系统、完善的法律、法规规定，目前精神卫生管理和服务仍欠规范。各地卫生事业发展规划中有关精神卫生方面的内容不够明确，不少地区没有建立精神卫生工作的领导体制和协调机制，精神卫生机构和人员准入、监管、技术的规范等方面都存在不同程度的问题。
   立法前，上海曾被上述问题困扰过，每年仅因精神疾病杀人肇祸的有十多起。例如两位精神病人想烤火，结果烧掉整座楼，烧死36人，烧伤多人，财产损失巨大，这属于严重肇祸；再如某国海军访问上海期间，尽管戒备严格，但某位流浪的精神病人竞登上他们的旗舰，差点酿成外事风波，这仅属于一般性肇事。但当时，由于政府对精神卫生管理缺乏有效的手段，疾病诊疗缺乏法律支持，病人合法权益保护程度较差，社会保障水平较低，精神疾病的社区康复机构举步维艰，社会上开展的心理健康咨询服务混乱等种种问题严重，促使上海市人大和政府下决心制定精神卫生条例。通过五年的实践，上述问题不同程度得到了解决，而且通过法规宣传贯彻，社会关爱氛围正在形成，维护精神疾病患者合法权益的政策措施逐步到位，为我国精神卫生规范化管理树立了一个好的典范。
   4、目前世界各国精神卫生立法概况
   重性精神病和精神障碍会引发各种严重社会经济问题，患者本身又是弱势群体中最弱的一部份，因此精神卫生立法看似仅涉及某一医学专业领域，实则体现着一个国家的政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等多方面的现状。因此，各国普遍认为精神卫生立法是改善患者境遇，规范管理和服务，促进事业发展最经济、有效的手段，给予相当的重视。上世纪较早制定的与精神卫生立法有关的文件是《世